Квотирование выбросов парниковых газов: мировой опыт и возможности для России

В связи с поставленной в Парижском соглашении задачей достичь к середине текущего столетия углеродной нейтральности возникает потребность в разработке и внедрении механизмов регулирования выбросов парниковых газов (ПГ), которые могли бы заставить эмитентов сокращать выбросы ПГ везде, где это возможно, а неустранимые выбросы нейтрализовывать путем дополнительного изъятия ПГ из атмосферы. Условно все такие механизмы регулирования можно разделить на две группы:

• экономические (основаны на использовании принципа платности выбросов ПГ и концепции углеродной цены) и

• неэкономические (основаны на неценовых механизмах принуждения эмитентов к сокращению и компенсации выбросов ПГ).

К экономическим инструментам относятся углеродные налоги (налоги на выбросы ПГ) и т.н. схемы квотирования и торговли выбросами ПГ, которые предполагают установление предельной величины выбросов ПГ (квоты) и распределение разрешений на выбросы ПГ среди крупнейших предприятий-эмитентов. В случае углеродного налога цена на выбросы ПГ определяется ставкой налога, при этом величина выбросов не задается, а формируется в ответ на ценовой сигнал. В случае квотирования выбросов, наоборот, их величина ограничивается квотой, а цена на выбросы ПГ не устанавливается, а формируется под влиянием спроса и предложения на рынке разрешений на выбросы ПГ.

В настоящее время углеродные налоги применяются в 36 юрисдикциях[1] и охватывают порядка 6% глобальных антропогенных выбросов ПГ. Схемы квотирования и торговли выбросами ПГ действуют в 70 юрисдикциях и покрывают 17,55% мировых выбросов ПГ (см. Рис. 1 и 2).[2] В общей сложности в странах с действующими системами квотирования выбросов ПГ проживает треть населения планеты и производится более 55% глобального ВВП.[3]

К неэкономическим инструментам относятся разного рода запреты и ограничения на выбросы ПГ, вплоть до запрета на продажу углеродоемких видов техники и оборудования (например, автомобилей с ДВС), технические требования и стандарты (устанавливаются обычно в форме удельных показателей выбросов ПГ на единицу продукции или энергии), обязательная углеродная маркировка и т.д. Соблюдение этих требований сопряжено с определенными издержками для эмитентов, что позволяет говорить об имплицитной цене на выбросы ПГ, в отличие от эксплицитной цены, определяемой экономическими инструментами регулирования выбросов.

 

Рис. 1. Схемы квотирования и торговли выбросами ПГ в мире по состоянию на конец 2021 г.

Источник: International Carbon Action Partnership, 2022

 

Рис. 2. Развитие схем квотирования и торговли выбросами ПГ в мире

Источник: International Carbon Action Partnership, 2022

 

Системы торговли выбросами и углеродные налоги распространяются не только на выбросы диоксида углерода (СО2), но и на выбросы других ПГ: метана (СН4), закиси азота (N2O), гидрофторуглеродов (HFCs), перфторуглеродов (PFCs), гексафторида серы (SF6) и трифторида азота (NF3). При этом набор ПГ, подпадающих под регулирование, в разных странах разный. Например, Китай на данном этапе ограничивается только выбросами CO2, но планирует со временем включить в систему регулирования выбросов ПГ еще и метан. Кроме того, набор регулируемых ПГ различается по секторам. По сути, для каждой отрасли выбирается один или два основных, маркерных вида ПГ, на которые направлено регулирование, а остальные виды ПГ считаются второстепенными (малозначительными). Это позволяет сфокусировать внимание на главных направлениях сокращения выбросов и не отвлекаться на мелочи.

«Золотым стандартом» углеродного регулирования является учет выбросов ПГ в разрезе конкретных источников выбросов ПГ (энергетических или промышленных установок, транспортных средств и т.д.). Это сделано для обеспечения контроля над крупнейшими источниками выбросов ПГ и с целью побуждения организаций целенаправленно работать над их устранением (см. Рис. 3).

 

Рис. 3. Покрытие секторов системами квотирования и торговли выбросами ПГ

Источник: International Carbon Action Partnership, 2022

 

Разумеется, при этом имеются отраслевые и страновые особенности. Так, в Европейской схеме торговли выбросами ПГ выбросы СО2 от авиаперевозок рассчитываются на основе данных о расходе топлива на совершение авиаперелетов между аэропортами стран-участниц, а в немецкой национальной системе регулирования выбросов от деятельности топливных компаний контролируются выбросы СО2 от реализуемого этими компаниями моторного и котельно-печного топлива.

Общим правилом является первоочередной охват регулированием крупнейших эмитентов. Поэтому системы торговли выбросов, как правило, действуют от определенного порога (мощности установок или объема выбросов). В частности, в ЕС приобретать разрешения на выбросы ПГ обязаны организации, эксплуатирующие энергетические установки мощностью от 20 МВт и выше. Для большинства регулируемых промышленных установок тоже заданы пороговые значения (нижние границы). В Калифорнии (США) система квотирования выбросов распространяется на энергетические и промышленные объекты, выбросы от которых составляют 25 тыс. тонн СО2-экв. в год и более.

Во многих странах действуют особые условия углеродного регулирования для крупной промышленности, функционирующей в условиях международной конкуренции. Это делается для того, чтобы избежать «утечки углерода», т.е. переноса производств или инвестиций в страны с более мягким углеродным регулированием, и, соответственно, для уменьшения риска потерь рабочих мест. В основном эти особые условия заключаются в выдаче эмитентам бесплатных разрешений на выбросы ПГ, а в последнее время – в создании механизмов углеродной корректировки импорта. В Калифорнии подобный механизм применяется с 2013 года, а в ЕС начнет работать с октября 2023 года.

Лимиты бесплатных разрешений на выбросы ПГ рассчитываются исходя из эталонных значений (бенчмарков) для разных видов деятельности на основе удельных показателей выбросов. Предусмотрено ужесточение бенчмарков с течением времени.

Предприятия, имеющие признаки естественных монополий, могут исключаться из схем углеродного регулирования (например, электрические сети в Китае) или регулироваться на особых условиях (как предприятия коммунального хозяйства в ЕС и Калифорнии).

Оценка величины выбросов производится на основе ежегодных отчётов организаций, которым принадлежат установки, подпадающие под регулирование. Требования к отчётам содержатся в соответствующих нормативных актах.

Регулирование выбросов ПГ в рамках Европейской схемы торговли производится путем установления предельно допустимой величины годовых выбросов (англ. «permit») от всех регулируемых источников (установок). При этом лимит ежегодно снижается. Данный принцип положен в основу многих других систем углеродного регулирования, но бывают и исключения. Например, Схема торговли выбросами Китая не устанавливает общий лимит на выбросы ПГ, а ориентирует производителей электроэнергии снижать удельные показатели выбросов на единицу производимой электроэнергии.

Это коррелирует с задачами сокращения выбросов, которые решают страны на том или ином этапе развития. Задача, которую решает ЕС, – сократить абсолютные выбросы ПГ к 2030 году на 40% (а по новому «зеленому» курсу – на 55%) от уровня 1990 года. Китай как развивающаяся страна ставит своей целью на период до 2030 года не сократить выбросы парниковых газов, а только прекратить их рост. Отсюда и разные подходы к регулированию выбросов.

Соблюдение правил СТВ обеспечивается системой штрафов. Штраф взимается как за непредоставление (или несвоевременное предоставление) эмитентом верифицированного (т.е. подтвержденного независимой третьей стороной) отчета о выбросах ПГ за период в уполномоченный орган, так и за выбросы ПГ, не обеспеченные разрешениями. При этом уплата штрафа, как правило, не освобождает компанию-эмитента от необходимости устранить (покрыть) дефицит разрешений на выбросы в следующем периоде.

Углеродная цена в рамках систем торговли выбросами, как правило, устанавливается рынком с учетом нормативно установленного верхнего предела или интервала. В качестве механизма стабилизации цен применяются потолки цен, ценовые коридоры, а также резервы квот и разрешений, используемые в периоды повышенного спроса. В системе торговли выбросами Китая установлен дневной лимит колебания цен – 30%.

Динамика углеродных цен в различных системах квотирования и торговли выбросами ПГ представлена ниже на Рис. 4, а направления использования средств, вырученных в ходе первичного размещения квот/разрешений на выбросы ПГ – на Рис. 5.

 

Рис. 4. Динамика углеродных цен в различных СТВ, долл. США за тонну СО2-экв. (звездочкой указано первичное размещение квот (разрешений) на выбросы ПГ)

Источник: International Carbon Action Partnership, 2022

 

Рис. 5. Использование средств, полученных от размещения квот (разрешений)
на выбросы ПГ, в различных СТВ, долл. США

Источник: International Carbon Action Partnership, 2022

 

В настоящее время квотирование выбросов ПГ в Российской Федерации предусмотрено в рамках проведения эксперимента по ограничению выбросов ПГ в отдельных субъектах Российской Федерации в соответствии с федеральным законом от 06.03.2022 №34-ФЗ
«О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектов Российской Федерации» (далее – Закон №34-ФЗ). Эксперимент проводится на территории Сахалинской области с 1 сентября 2022 г. по 31 декабря 2028 г.

Согласно Закону №34-ФЗ, квота выбросов парниковых газов определяется как «величина допустимых выбросов парниковых газов, характеризующая их массу и устанавливаемая для региональной регулируемой организации <…> в целях достижения углеродной нейтральности на территории участника эксперимента». Квотированию подлежат прямые выбросы ПГ, т.е. выбросы от источников, находящихся в собственности или под контролем регулируемой организации.

Основной принцип квотирования – сверху вниз, предусматривает установление общей цели сокращения выбросов и соответствующего этой цели лимита выбросов, выделение части этого лимита для региональных регулируемых организаций и его дальнейшее распределение между организациями-эмитентами. Отдельно формируется резерв с целью покрытия выбросов ПГ нерегулируемых организаций-эмитентов, а также дополнительных выбросов регулируемых организаций-эмитентов в связи с наращиванием ими объемов производства и вводом новых мощностей.

Мировой опыт демонстрирует практически повсеместный переход от преимущественно бесплатного распределения квот на выбросы к аукциону – наилучшему механизму с точки зрения формирования углеродной цены как рыночного сигнала рынка к сокращению выбросов ПГ и достижению в конечном счете углеродной нейтральности. Данный механизм позволяет регулировать рынок и стимулировать компании сокращать выбросы. При этом сами компании могут регулировать необходимое им количество квот, изменения в производственных циклах и пр.

Однако на ранних этапах внедрения систем квотирования и торговли выбросами ПГ квоты на выбросы распределяются, как правило, бесплатно. Это делается с целью постепенного накладывания ограничений, отработки механизмов и пр. В том числе отрабатывается методика распределения квот.

Таким образом, переход к продаже квот должен быть постепенным и обоснованным. На первых этапах, тем более в рамках проведения эксперимента, распределение квот должно быть бесплатным. При развертывании системы на всю страну можно будет говорить о постепенном переходе на смешанный вариант, когда часть квот распределяется бесплатно, а остальные – путем аукционной продажи.

Существуют два основных метода расчета квот: исторический и нормативный. Исторический метод основан на распределении квот по данным о выбросах парниковых газов и объемах производства за прошлые годы. Как правило, используются усреднённые данные за несколько лет. Определенную сложность при использовании исторического метода вызывает наличие данных за несколько предыдущих лет, т.к. предприятия могут не иметь такой отчетности при условии недавно введенных требований по углеродной отчетности. Одновременно в менее выгодном положении оказываются хозяйствующие субъекты, которые уже занимались сокращением выбросов и добились их сокращения. Их исторические выбросы уже окажутся ниже, а резервы для сокращения выбросов – меньше, чем у тех компаний, которые ранее не предпринимали мер для сокращения выбросов.

Нормативный метод расчета квот на выбросы предполагает установление технических нормативов выбросов ПГ на единицу произведенной энергии или продукции. Основным недостатком данного метода является невозможность установления нормативов для всех технологических процессов. Кроме того, сложности возникают и при установлении квот для хозяйствующих субъектов, использующих устаревшие технологии.

В случае превышения квоты юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе использовать углеродные единиц и единицы выполнения квот для покрытия установленного превышения, что установлено частью 8 статьи 8 федерального закона «О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектов Российской Федерации» от 06.03.2022 №34-ФЗ. В этом случае эмитент не несет ответственности за превышение квоты.

Если компания не может использовать углеродные единицы и единицы выполнения квот для покрытия превышения, то в соответствии с частями 10-11 статьи 8 федерального закона от 06.03.2022 №34-ФЗ юридическое лицо или индивидуальный предприниматель должен самостоятельно рассчитать и внести плату за превышение установленной квоты, правила исчисления которой устанавливаются Правительством Российской Федерации. В настоящее время ставка платы за превышение квоты установлена в размере 1000 руб. за тонну СО2-экв. При этом величины платы за превышение квоты рассчитывается путем умножения ставки платы на количество тонн выбросов сверх установленной квоты.

По идее, ставка платы за превышение квоты должна быть больше стоимости углеродной единицы или единицы выполнения квоты. Она должна стимулировать предприятия к тому, чтобы укладываться в установленную квоту, или к поиску способов покрытия своих избыточных выбросов за счет приобретения углеродных активов, доступных на рынке. Если ставка платы ниже рыночной цены на углерод, то компании не будут предпринимать усилий к выполнению поставленной задачи, а будут беззастенчиво наращивать выбросы, что приведет к угрозе невыполнения регионом поставленной цели по декарбонизации и достижению углеродной нейтральности и, как следствие, к срыву эксперимента.

Отталкиваясь от указанной в пп. в) пункта 7 Правил определения платы за оказание оператором услуг по проведению операций в реестре углеродных единиц (утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.03.2022 №518)[4] «нормативной цены» углеродной единицы, принятой на уровне 2 тыс. руб. за тонну СО2-экв., рекомендуемая ставка плата за превышение квоты могла бы составить 10 тыс. рублей за тонну СО2-экв. При этом плату за превышение квоты можно вводить не с первого года, а, например, с третьего. Но в этом случае следует брать плату за суммарное превышение квоты за все три годы. Другим вариантом может быть установление ставки в размере 5 тыс. руб. за тонну СО2-экв. в первый год с последующим ежегодным повышением ставки на 1 тыс. руб. за тонну СО2-экв. до достижения верхнего предельного уровня в 10 тыс. руб. за тонну СО2-экв.

Похожий опыт в мире есть. В некоторых региональных системах квотирования и торговли выбросами в Китае штраф за превышение квоты определяется как три рыночные цены углеродной единицы. Повышение ставки платы за выбросы ПГ предусмотрено в системе торговли выбросами Германии. В Калифорнии предусмотрен рост нижнего порога цены при первичном размещении разрешений на выбросы.

Впрочем, не так важна ставка платы за выбросы сверх квоты, как обязанность эмитента в любом случае выполнить требование по ограничению (сокращению) выбросов ПГ в соответствии с установленной квотой. Собственно, смысл квотирования состоит, прежде всего, в том, что выход за рамки установленной квоты недопустим. Поэтому превышение квоты в отчетном периоде должно быть компенсировано дополнительным сокращением выбросов в следующем периоде. Обычно это делается путем принудительного изъятия части разрешений на выбросы ПГ (или уменьшения квоты) следующего года на величину допущенного в отчетном году превышения квоты.

К сожалению, в российском законодательстве это требование упущено. Квота на выбросы ПГ, по сути, трактуется как предельно допустимая величина выбросов, которую, тем не менее, можно превысить.

Этот подход взят прямиком из законодательства РФ об охране атмосферного воздуха. Однако разница в том, что загрязняющие вещества довольно быстро выводятся из атмосферы, а парниковые газы задерживаются в атмосфере надолго. Например, диоксид углерода, попав в атмосферу, остается там сотни лет (по другим оценкам – до тысячи лет). Метан выводится из атмосферы в течение 13 лет, закись азота – в течение 120 лет. Другие парниковые газы ведут себя похожим образом. В этом как раз и проблема. Поэтому перенос на парниковые газы подхода, принятого для загрязняющих веществ, недопустим.

Для целей погашения превышения установленных квот может быть использован зачет как углеродных единиц, так и единиц выполнения квот, для чего юридическое лицо или индивидуальный предприниматель могут купить недостающее количество углеродных единиц или единиц выполнения квот у других компаний.

Однако общая мировая практика допускает возможность лишь частичного погашения предприятиями-эмитентами своих выбросов ПГ за счет покупки углеродных активов на стороне. Например, в Китае пороговое значение установлено на уровне 5% от величины квоты.

В ЕС тоже была такая практика поначалу. Однако в настоящее время возможность зачета углеродных офсетов в качестве приемлемого покрытия выбросов ПГ сверх установленной квоты не предусмотрена. Зато имеется достаточное количество других инструментов адресной государственной поддержки низкоуглеродных технологий и зеленых проектов. Источником финансирования этих программ в значительной мере являются средства, полученные от компаний-эмитентов в виде цены за приобретенные квоты или в виде платы (штрафа) за выбросы, не обеспеченные разрешениями на выбросы (квотой).

Основные рекомендации в отношении дальнейшего развития системы квотирования и торговли выбросами ПГ в России, в том числе в рамках сахалинского эксперимента, приведены ниже в Табл. 3.

 

Табл. 3. Рекомендации по совершенствованию системы регулирования выбросов ПГ в России

№	Предметная область регулирования	Возможные варианты	Рекомендуемый вариант	Комментарий (Обоснование)
1.	Методы регулирования выбросов	Квотирование и торговля vs Различные методы с учетом отраслевых особенностей	Различные методы с учетом отраслевых особенностей	Квотирование выбросов хорошо работает только в высоко конкурентных отраслях. Для сокращения выбросов ПГ в других отраслей нужны другие методы, вкл. углеродные налоги, нормирование, стандартизация, маркировка товаров, субсидирование (финансирование) мер по сокращению выбросов ПГ за счет бюджета
2.	Объекты квотирования выбросов ПГ	Любые эмитенты с уровнем выбросов свыше порогового vs Крупные компании из конкурентных секторов	Крупные компании из конкурентных секторов, определяемые по наличию у них эмитирующих мощностей	Компании, занимающие монопольное положение на рынке, не реагируют на ценовые сигналы и легко обходят любые бюджетные ограничения
3.	Распределение квот на выбросы ПГ	За плату vs Бесплатно	В идеале квоты должны выдаваться за плату на основе аукциона. Для начала можно распределять квоты бесплатно на основе исторических данных о выбросах. В дальнейшем этот принцип должен быть заменен на бенчмаркинг	Бесплатная квота не создает стимулов для сокращения выбросов ПГ и для перехода на новые низкоуглеродные  технологии
4.	Инструменты квотирования	Единицы выполнения квоты vs Единицы установленной квоты	Единицы установленной квоты	Единицы выполнения квоты символизируют разность между квотой и фактическими выбросами ПГ за период по отчету и выпускаются в обращение по окончании отчетного периода. Это всегда будет создавать неудобство. И это совершенно недопустимо для случая платных квот. Эмитенты должны иметь возможность записать на свой аккаунт в реестре купленный актив в виде единиц установленной квоты (аналог разрешений на выбросы ПГ в ЕС, они же European Union Allowances). Если вариант бесплатных квот рассматривается как подводка к платным, то и механизм надо сразу делать такой, каким он должен быть в условиях платной квоты. При этом единицами квоты владельцы могут распоряжаться по своему усмотрению в течение года, а не только после сдачи отчета за год.
5.	Штрафы за превышение квоты	Низкие штрафы vs Высокие штрафы	Высокие штрафы	Штрафы должны быть чувствительными для компаний и должны создать для них достаточные стимулы, чтобы сокращать выбросы или приобретать дополни-тельные права на выбросы ПГ в виде квот или проектных сокращений выбросов ПГ
6.	Компенсация выбросов сверх квоты	Требовать vs Не требовать	Требовать	Штраф не должен служить индульгенцией и не должен освобождать эмитента от обязанности сократить выбросы
7.	Климатические проекты	Компании-эмитенты выбросов ПГ, являющиеся объектами квотирования vs Компании и частные лица (ИП), не являющиеся объектами квотирования	Компании и частные лица (ИП), не являющиеся объектами квотирования	Результатом реализации мер по сокращению выбросов в секторе, регулируемом с помощью квот на выбросы ПГ, являются сэкономленные единицы квоты. Если те же компании будут заявлять еще и проекты, то на одни и те же сокращения выбросов образуется две углеродные единицы – единица квоты и проектная единица сокращения выбросов, что недопустимо. Наоборот, право заявлять и осуществлять проекты по сокращению выбросов ПГ нужно использовать для того, чтобы вовлекать в эту деятельность компании и ИП, на которых не распространяются квоты, тем самым стимулируя их сокращать выбросы ПГ. Есть и еще один важный аргумент. Сокращение выбросов крупных эмитентов должно идти в зачет сокращения выбросов страны (региона), а при продаже сокращений за границу страна (регион) лишается возможности зачесть эти сокращения в счет достижения своей цели по сокращению выбросов ПГ.
8.	Углеродные налоги	Взимать vs Не взимать	Взимать с потребителей моторного топлива и энергии	Речь идет о налогах на моторное топливо и электроэнергию. При этом углеродные налоги на моторное топливо должны заменить акциз и должны поступать в региональный бюджет. Углеродные налоги на э/энергию тоже должны поступать в региональный бюджет, но могут взиматься дифференцированно в зависимости от удельного потребления на одного человека в год.
9.	Углеродные стандарты	Применять vs Не применять	Применять к новым автомобилям, которые продаются в регионе. Можно также установить требования к генерирующим компаниям, заставляя их внедрять систему энергоменеджмента.	Эти инструменты успешно используются во многих регионах мира, в т.ч. в ЕС и в Калифорнии.
10.	Регулирование потерь электроэнергии в сетях	Применять vs Не применять	Применять	Необходимо наказывать за потери э/энергии в сетях и требовать компенсации этих потерь за счет ВИЭ.
11.	Субсидирование	Пересматривать vs Не пересматривать	Пересматривать в пользу низкоуглеродных видов топлива и источников энергии
12.	Использование углеродных денег	Целевое, на поддержку низкоуглеродного развития vs Произвольное в рамках обычной бюджетной практики	Целевое	В ЕС закон требует направлять на цели декарбонизации не менее 50% углеродных поступлений. Закон в Калифорнии запрещает использовать углеродные поступления на что-то, кроме мер по сокращению выбросов за вычетом административных расходов (3%).