КС-28 в Дубае: контексты и ожидания

Исторический экскурс

В 1970-1980 гг. накопление научных знаний о происходящем глобальном изменении климата, его причинах и последствиях достигло критической массы. Прямые наблюдения, натурные измерения с использованием совершенных приборов и климатические модели показывали, что главным драйвером глобального изменения климата в 20 веке стал человек, деятельность которого приобрела такие масштабы, что это привело к резкому накоплению в атмосфере парниковых газов (прежде всего, углекислого газа, образующего при сжигании ископаемого органического топлива – угля,  нефти, природного газа и торфа) и усилению благодаря этому парникового эффекта, обеспечивающего возврат к поверхности Земли значительной части образующегося при ее нагревании Солнцем инфракрасного (теплового) излучения, которое в противном случае беспрепятственно уходило бы в открытый космос. Стало понятно, что продолжение сложившейся практики, бесконтрольный выброс в атмосферу углекислого газа, других парниковых газов (метана, закиси азота, ряда фторсодержащих газов) и связанное с этим дальнейшее изменение климата чревато далеко идущими последствиями, которые могут со временем создать экзистенциальные угрозы для человечества.

На этой базе Всемирная метеорологическая организация и Программа ООН по окружающей среде образовали в 1988 году Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК) с задачей осуществлять, по данным из открытых источников, по публикациям в рецензируемых научных журналах и другой научной литературе, мониторинг происходящих в климатической сфере процессов, фиксируемых изменений климата, а также наблюдаемых и ожидаемых последствий этих изменений, готовить соответствующие обзоры (оценочные доклады) и рекомендации, касающиеся как смягчения изменений климата,  так и адаптации к ним.  В 1990 году МГЭИК выпустила свой первый Оценочный доклад, в котором подчеркивалась настоятельная необходимость международной кооперации в деле снижения антропогенных выбросов парниковых газов (ПГ).

С этой целью в 1992 году была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата, где были сформулированы общие принципы совместных действий стран по снижению выбросов ПГ. При этом ставилась задача добиться в конечном счете стабилизации концентрации ПГ в атмосфере на таком уровне и в такие сроки, которые отвечали бы возможностям естественной адаптации природных экосистем, не создавали бы угрозу для производства продовольствия и обеспечивали бы дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе.

При этом ключевая роль отводилась развитым странам, которые брали на себя обязательство проводить политику и принимать меры по смягчению изменений климата путем ограничения своих антропогенных выбросов ПГ, защиты и улучшения своих поглотителей и накопителей ПГ (см. п. 2 статьи 4 РКИК). Наиболее развитые страны обязаны были сверх того оплачивать подготовку развивающимися странами ежегодных отчетов о  предпринимаемых действиях по реализации положений РКИК и об антропогенных выбросах ПГ (см. п. 3 статьи 4 РКИК), финансировать меры по адаптации наиболее уязвимых из них к негативным последствиям изменения климата (см. п. 4 статьи 4 РКИК), а также удовлетворять, путем предоставления средств, страхования и передачи технологий, особые нужды и потребности развивающихся стран, расположенных на малых островах, либо подверженных стихийным бедствиям, засухе и опустыниванию, либо не имеющих выхода к морю и являющихся транзитными странами, либо имеющих на своей территории районы с засушливым или полузасушливым климатом, районы городской застройки с высоким уровнем загрязнения атмосферы, районы с особо хрупкими экосистемами, включая горные, либо лесные массивы, подверженные деградации, либо сильно зависящие от доходов, получаемых от производства, переработки и экспорта и/или потребления ископаемого топлива и связанной с ним энергоемкой продукции (см. п. 8 статьи 4 РКИК). 

Тогда казалось, что основными источниками антропогенных выбросов ПГ являются развитые страны и что их согласованных усилий, помноженных на естественную способность экосистем к адаптации, будет достаточно для достижения цели. Китай и другие развивающиеся страны не играли сколько-нибудь значительной роли и не брались в расчет. Кроме того, считалось, что помощь развитых стран, включая передачу технологий, поможет развивающимся странам встать на путь устойчивого развития и не повторять ошибок экономического роста развитых стран. Способность природных экосистем адаптироваться к изменению климата принималась как данность, а их уязвимость и хрупкость недооценивались.

Как бы то ни было, в 1997 году на 3-й конференции сторон РКИК в Киото (Япония) был принят новый документ, получивший название Киотский протокол (КП), который обязывал развитые страны, в том числе страны с переходной экономикой, сократить выбросы ПГ таким образом, чтобы в 2008-2012 гг. они в среднем были на 5% ниже, чем в 1990 году. Формально эта задача была выполнена, однако достижению целей РКИК это не помогло. Глобально антропогенные выбросы ПГ продолжали расти, с той только разницей, что теперь драйверами процесса стали развивающиеся страны и, прежде всего, Китай. В то же время Киотский протокол позволил накопить ценный опыт регулирования выбросов ПГ в различных отраслях с помощью налогов, систем квотирования и других мер, не говоря уже об опыте подготовки и реализации проектов по сокращению выбросов и увеличению поглощений ПГ с выпуском в обращение и передачей (продажей) углеродных единиц.

К сожалению, конференция сторон РКИК в Копенгагене (Дания) 2009 года, на которой должны были принять новое климатическое соглашение, провалилась, чему немало способствовал климат-гейт, раздутый недобросовестными критиками теории антропогенного потепления климата при явной и тайной поддержке нефтегазового лобби. В результате, три года спустя вместо нового соглашения пришлось принимать решение о продлении действий по Киотскому протоколу, чего изначально не предполагалось.

Обязательства развитых стран по сокращению выбросов ПГ на период с 2013г. были ужесточены. Но при этом не обошлось без потерь. Из Киотского протокола вышла Канада, мотивировав свое решение тем, что в Киотском протоколе не участвует ее ближайший сосед и конкурент – США, а три страны – Япония, Новая Зеландия и России, хотя и остались в Киотском протоколе, не стали брать на себя новых обязательств по сокращению выбросов ПГ. Япония сослалась на выведенную из строя Фукусимскую АЭС, которую пришлось временно заменить угольной генерацией, Новая Зеландия – на свои проблемы с вырубкой лесов под пастбища, для которой подходящих решений не нашлось, а Россия – на свой суверенитет в определении климатических целей в противовес решениям конференции сторон РКИК.

Следующим важным шагом стало заключение в 2015 году Парижского соглашения (ПС), активизирующего новые сферы деятельности в климатической сфере, такие как адаптация и финансы. ПС – это основополагающий документ, определяющий международно-правовой режим в сфере изменения климата. Его участниками являются практически все страны мира, включая США, страны ЕС, Китай, Индию и другие крупнейшие страны-эмитенты выбросов ПГ.

В отличие от КП, четких количественных обязательств стран по сокращению выбросов ПГ в ПС нет. Зато есть общее требование добиться к середине 21-го века равновесия (баланса) между антропогенными выбросами ПГ в атмосферу и поглощением (изъятием) ПГ из атмосферы, что позволит стабилизировать концентрацию ПГ в атмосфере. При этом уровень концентрации ПГ в атмосфере к концу века должен быть таким, чтобы соответствующий ему прирост средней глобальной температуры приповерхностного слоя воздуха относительно доиндустриальных уровней (фактически 1850 – 1900 гг.) был значительно ниже 2оС, а в идеале – не превысил 1,5оС.

Что касается национальных целей, то каждая страна обязана самостоятельно определять темп сокращения выбросов ПГ, исходя из общей глобальной цели и руководствуясь лучшими достижениями науки, и затем обеспечивать достижение поставленных целей. Такие цели по сокращению антропогенных выбросов ПГ и планы по достижению этих целей оформляются специальным документом, который называется ОНУВ, т.е. определяемый на национальном уровне вклад в смягчение глобального изменения климата (по-английски – Nationally Determined Contribution, NDC). При этом каждая следующая цель, которую страны принимают на очередной период (обычно 10-15 лет), должна быть не слабее предыдущей, так что в итоге последовательность ОНУВ должна представлять собой путь к достижению чистого нуля (или даже отрицательного баланса антропогенных выбросов и поглощений). 

На сегодняшний день большинство стран обозначили крайний срок выхода на чистый ноль. Чаще всего в качестве такового заявлен 2050 год. Некоторые промышленно развитые страны, такие как Германия, Австрия, Швеция, Финляндия, Норвегия, надеются выйти в ноль даже раньше. Турция назвала 2053 год, Индонезия, Китай, Казахстан, Саудовская Аравия и Россия – 2060 год, Индия и Гана – 2070 год. Всего на долю стран, которые назвали крайний срок выхода в ноль (достижения углеродной нейтральности), приходится 88% глобальных антропогенных выбросов ПГ и 90% мирового ВВП.

ПС положило начало массовой финансовой помощи развивающимся странам со стороны развитых стран в решении климатических проблем. Еще на 21-й конференции сторон РКИК в Париже в 2015 году было принято решение довести объем климатического финансирования развивающихся стран до 100 млрд USD в год к 2020 году. Сейчас оно достигло 80–85 млрд USD в год. Отставание есть, но не столь драматическое, как по выбросам ПГ.

Как работает КС

У КС как высшего органа принятия решений в рамках РКИК есть существенные особенности. Эти конференции отличаются от научных конференций или научно-практических форумов. Начать с того, что собственно научные и экологические вопросы в переговорном процессе КС не рассматриваются, их обсуждают на различных семинарах и других мероприятиях, которые проходят на полях КС. Там представляются аналитические доклады, обзоры климатической ситуации в отдельных странах и регионах, различные технологии и научные достижения. КС решает, прежде всего, финансово-организационные вопросы глобальной климатической повестки уровня. Во всех решениях КС так или иначе присутствует финансовая составляющая и смежные с ней институциональные построения.

Второе отличие – процессуальное. В РКИК нет установленных правил процедуры голосования. Поэтому в соответствии с общей практикой ООН все вопросы должны решаться консенсусом. На практике это означает, что решение принимается, если ни один из участников не выступил против. И это вполне объяснимо. Проблема изменения климата затрагивает всю мировую энергетику и мировую экономику, все стороны жизни людей и порождает колоссальные финансовые трансформации. В этой ситуации недопустимо навязывать меньшинству стран позицию большинства. Не случайно и сама РКИК является лишь рамочной договоренностью, а ПС не содержит конкретных обязательств стран по выбросам и финансам.

Однако принцип консенсуса требует времени и взаимных уступок[1]. Поэтому решения КС чаще всего принимают разом, единым пакетом в конце сессии. Т.е. действует принцип «ничего не решено, пока все не решено».

На КС нет практики последовательного обсуждения отдельных тем и принятия решений. С начала до конца КС все основные темы переговоров прорабатываются параллельно. Даже когда какой-то документ полностью согласован, решение принимается только в конце работы КС. Особенно этот принцип касается положений обобщающего решения номер один - 1/СР, суммирующего все ее достижения.

За исключением выдающихся КС, к которым можно отнести КС-3 в Киото и КС-21 в Париже, каждая конференция делает «шажок» по одному из «путей», по выбросам или по адаптации, Финансы всегда являются главной темой, но на каждой КС есть тот или иной финансовый приоритет. При этом практически никогда не бывает так, чтобы какой-то вопрос на КС был поднят и там же решен. Обычно от идеи до решения проходит немало лет. Каждая КС передает «багаж» наработок следующей, перед которой стоят задачи завершения нескольких намеченных ранее тем, продолжения проработки других и начала обсуждения новых.

Прошлая КС-27, состоявшаяся в 2022 году в Египте, оставила обширный багаж, прежде всего, в сфере адаптации и «потерь и ущерба»[2]. В ходе КС-27 обсуждались и решались вопросы РКИК в целом;[3] вопросы, относящиеся к предмету ПС;[4] а также вопросы, относящиеся к фактически уже не работающему  КП, который, однако, формально остается в силе.[5] Решения по всем вопросам готовились в основном вспомогательными органами РКИК, а затем выносились на пленарные заседания КС.

Аналогичным образом будет строиться и работа КС-28. Предварительная повестка дня в части вопросов, относящихся к РКИК в целом, размещена на сайте Секретариата РКИК в форме записки исполнительного секретаря РКИК. Окончательная повестка дня будет приниматься уже в Дубае. Повестки дня в части вопросов, относящихся к ПС, КП и работе вспомогательных органов, также размещены на сайте. Материалы КС будут размещаться на сайте КС, а также на сайте страны-организатора КС. Кроме того, известны тематические дни неофициальной части КС для работы павильонов и других мероприятий.

Чего ждать от КС-28

Главным достижением КС-27 в Египте было решение о финансировании по линии «потерь и ущерба» путем создания соответствующего глобального финансового механизма. На КС-28 это решение должно получить дальнейшее практическое воплощение. И это является важнейшей задачей КС-28.

Кроме того, на КС-27 были приняты решения об активизации работ в сфере продовольствия, адаптации сельского хозяйства и природных решений. Указанные вопросы обязательно будут обсуждаться на КС-28, но принятие решений по ним состоится, вероятно, позднее, на КС-30, которая, по плану, пройдет в Бразилии в 2025 году и может стать прорывной в части природно-климатических решений, прежде всего, финансовых. В данном контексте возрастает роль объединения уязвимых развивающихся стран, а также того, что 2025 год объявлен в ООН Годом ледников. На КС-28 важно перекинуть «мостик» к КС-30, а в обобщающем решении 1/СР.28 наметить различные природно-экосистемные действия.

Особенностью КС-28 будут два «флаговых» решения, которые призваны показать, что в мире есть согласованная климатическая политика. Во-первых, по глобальному подведению итогов реализации ПС (в Париже было решено, что это должно быть сделано в 2023 году, а затем каждые 5 лет). Во-вторых, по глобальной цели по адаптации, которую предстоит принять, в тексте ПС она сформулирована лишь в виде очень краткой фразы общего характера. В обоих случаях главные разногласия между участниками касаются финансовой части.

КС-28 предстоит также завершить техническую работу по рыночному механизму устойчивого развития согласно статье 6.4. ПС. Там фактически остался нерешенным один вопрос: могут ли считаться приемлемыми проекты, направленные на недопущение выбросов ПГ и улучшение охраны природы.

Конечно, на КС-28 будут обсуждаться и другие темы, которые, вероятно, получат развитие на последующей КС-29, которая должна состояться в одной из стран Восточной Европы. В их числе долгосрочное финансирование в рамках РКИК (рост объема средств, доли грантов, доли на адаптацию, бюджет ЗКФ и др.), содержание программ по митигации и энергопереходу, принятие глобальной цели по финансам. Продолжится обсуждение вопроса о влиянии низкоуглеродного развития одних стран на экономику других. Будут рассматриваться вопросы отчетности, передачи технологий, прозрачности действий, помощи наименее развитым государствам и т.п. Вероятно, продвижение по ст. 6.8 ПС, посвященной нерыночным методам кооперации стран. Как и ранее, ключевой будет тема продовольствия, прежде всего, в ее финансовом аспекте.

Стоит отметить, что в последние годы в обобщающем решении, принимаемом КС по результатам работы,, неизменно появляется фраза про уменьшение (phase down) или исключение (phase out) использования ископаемого топлива в целом или каких-то отдельных его видов, например, угля. ОАЭ как хозяева КС-28 предложили добавить в эту формулу слово «эмиссии» (emissions), что означает попытку продвижения мер по сокращению выбросов ПГ на самих предприятиях, прежде всего, технологии улавливания и захоронения СО2 из отходящих газов (carbon capture and storage, CCS). Однако многие страны и экологическая общественность выступают резко против «закапывания денег в землю», которое гораздо дороже развития ВИЭ.

В решениях КС-27 и других крупнейших международных форумов, в частности, в коммюнике Большой Двадцатки, принятой в сентябре 2023 г., содержится цель уменьшить использование угля без применения мер по сокращению выбросов ПГ. На КС-28 будут предприняты попытки усилить формулировку, дать бизнесу более жесткий долгосрочный сигнал, заменить слово «уменьшить» на слово «исключить» или заменить слово «уголь» на «ископаемое топливо».

Впрочем, по мнению большинства экспертов, шансы на это невелики. Скорее всего, фраза будет «разменной монетой» в разногласиях между развитыми и развивающимися странами по вопросам финансирования. В то же время, эксперты считают, что в 2024 году на «более европейской» КС-29 будут неплохие шансы на усиление формулировки.

Начиная с КС-26 в Глазго (Великобритания) результатами работы КС считаются не только решения, принятые консенсусом и поэтому являющиеся обязательными для всех участников, но и различные инициативы по сокращению выбросов ПГ или по адаптации к изменению климата, которые носят характер добровольных целей и намерений участников по отдельным направлениям климатической повестки. Так, одним из главных достижений КС в Глазго считаются сделанные странами заявления относительно сроков достижения углеродной нейтральности. К окончанию КС-26 только 74 страны сделали такие заявления. На сегодняшний день таких стран уже более 140, а их совокупный вклад в антропогенные выбросы ПГ превышает 90%. Более 100 стран подписались под целью прекратить сведение лесов к 2030 году. Еще примерно 100 стран обязались на 30% сократить выбросы метана к 2030 году. Более 40 стран объявили о намерении отказаться от сжигания угля без улавливания СО2.

Вероятно, на КС-28 мы тоже увидим как новые инициативы, так и присоединение новых стран к ранее заявленным инициативам. Собственно, это уже и происходит. В первый день сессии высокого уровня, на которой выступали лидеры стран, о присоединении к глобальной метановой инициативе заявили Казахстан и Туркменистан.

К новациям КС-28 можно, пожалуй, отнести заявленную организаторами идею подписания в рамках форума т.н. хартии по декарбонизации нефтегазовой промышленности. Документ призывает отрасль достичь углеродной нейтральности и "почти нулевых" выбросов метана к 2030 году. На момент подготовки настоящего обзора, к хартии присоединились 50 крупнейших нефтегазовых компаний, на которые приходится более 40% мировой добычи нефти, в том числе Saudi Aramco, ExxonMobil, Shell, Eni и ADNOC.