Должны ли центральные банки беспокоиться по поводу изменения климата?

Всеобъемлющий характер и все более серьезные последствия изменения климата привели к дискуссии о том, должны ли центральные банки принимать участие в решении данной проблемы. Противники вмешательства банков утверждают, что это выходит за рамки их мандата и может нивелировать их независимость и непредвзятость. Они считают, что климатические вопросы должны быть решены через государственную политику и регулирование соответствующих отраслей.

Одновременно эти противники признают, что центральные банки могут внести свой вклад, например, оценивая влияние климатических рисков на стабильность финансовой системы. Сторонники вмешательства центральных банков, напротив, утверждают, что изменение климата представляет серьезную угрозу для финансовой стабильности и устойчивого развития. Они считают, что банки должны учитывать климатические факторы при принятии решений в сфере денежно-кредитной политики, а также регулирования и надзора за деятельностью финансовых учреждений. Можно ли прийти решить эти противоречия, и какова реальная роль банков на сегодняшний день – в обзоре Екатерины Киргизовой-Барской, специалиста департамента климатических рисков ООО «КарбонЛаб» и ведущего специалиста отдела корпоративных кредитных рисков ПАО РОСБАНК.

В последние годы растут поддержка и признание необходимости участия центральных банков в борьбе с изменением климата. Сформировался глобальный консенсус в отношении устранения климатических финансовых рисков.[1] Это отражается на работе Сообщества центральных банков и надзорных органов по повышению экологичности финансовой системы (Network for Greening the Financial System[2]), в которое входят более 120 центральных банков и надзорных органов (члены NGFS), а также 19 наблюдателей (в основном – международные организации). Это также фиксируется в рабочих программах глобальных органов, устанавливающих стандарты, таких как Совет по международным стандартам отчетности устойчивого развития (International Sustainability Standards Board – ISSB), Совет по финансовой стабильности (Financial Stability Board) и Базельский комитет по банковскому надзору (Basel Committee on Banking Supervision).

В июне 2022 года[3] Базельский комитет, который является основным глобальным органом, устанавливающим стандарты по пруденциальному регулированию банков, опубликовал документ «Принципы эффективного управления климатическими финансовыми рисками и надзора за ними».[4] Эти принципы подчеркивают важность оценки климатических рисков и их потенциального влияния на бизнес-модели банков, а также необходимость включения таких рисков во внутреннюю оценку достаточности капитала и ликвидности.[5] Комитет ожидает немедленной реализации принципов и будет отслеживать прогресс в странах-членах для формирования общего понимания надзорных ожиданий, а также поддержки развития и гармонизации сильных практик в различных юрисдикциях. Некоторые центробанки уже начали реализовывать многие из принципов, интегрируя климатические факторы в свои процедуры и стратегии.

Банк Англии

Банк Англии признает изменение климата как одну из наиболее значимых проблем, стоящих перед мировой экономикой и финансовой системой. Центральный банк считает, что климатические риски влекут за собой финансовые риски и представляют значительную угрозу для стабильности финансовой системы и экономического развития.[6] Несмотря на то, что эти риски проявляются в известных для банков кредитных, рыночных и операционных рисках, они обладают отличительными особенностями и требуют иного подхода для эффективного управления ими.[7] Поэтому Банк Англии активно включает климатические факторы в свою деятельность и способствует переориентации финансовых потоков на поддержку устойчивого развития.

В апреле 2019 года Служба пруденциального регулирования Банка Англии (PRA) стала первым центральным банком и надзорным органом, устанавливающим надзорные ожидания (Supervisory Statement 3/19)[8] для банков и страховщиков относительно управления климатическими финансовыми рисками. Финансовые учреждения должны стратегически подходить к управлению климатическими финансовыми рисками, идентифицировать текущие и потенциальные риски и принимать соответствующие меры для их смягчения. Эти ожидания стали частью основных процессов надзора PRA начиная с 2022 года. Банк Англии подчеркивает, что устранение климатических финансовых рисков является ключевым компонентом его надзорного подхода, и ожидает, что финансовые учреждения будут соответствовать этому и вносить улучшения там, где это необходимо.[9]

Одним из ключевых инструментов, используемых для понимания финансовых рисков, которые могут возникнуть в результате изменения климата, является стресс-тестирование. В июне 2021 года Банк Англии опубликовал ключевые элементы своего первого исследовательского сценария климатических рисков (CBES) с участием крупнейших британских банков и страховщиков.[10] CBES включает три сценария, оценивающих физические риски и риски перехода. Сценарии «Early Action» и «Late Action» рассматривают пути к достижению нулевых выбросов парниковых газов в Великобритании к 2050 году, в то время как сценарий «No Additional Action» исследует физические риски, связанные с недостаточной реакцией правительств на глобальное потепление.

Результаты CBES, опубликованные в мае 2022 года[11], показали, что финансовые учреждения достигли значительного прогресса в некоторых аспектах управления климатическими финансовыми рисками. Однако им требуется приложить больше усилий для комплексного понимания и эффективного управления этими рисками. В противном случае климатические финансовые риски могут привести к постоянному и значительному сокращению прибыльности.

Прогнозируемые потери различаются в зависимости от участников и сценариев, но в среднем эквивалентны годовому снижению прибыли на уровне около 10-15%.[12] Подобные потери могут сделать отдельные финансовые учреждения и финансовую систему в целом более уязвимыми перед новыми потрясениями.

Согласно исследованию, климатический стресс-тест находится на начальном этапе своего развития, и существует вероятность, что размер потенциальных убытков недооценивается. Недостаток данных о текущих выбросах корпораций и будущих планах перехода является общей проблемой для всех участников CBES. Другая проблема – различие в качестве подходов, применяемых в организациях для оценки и моделирования этих рисков. Подчеркивается, что Банк Англии продолжит работу по устранению выявленных пробелов, например, путем распространения передовой практики и поддержки соответствующих инициатив.

В октябре 2022 года Банк Англии представил оценку подходов финансовых учреждений по управлению климатическими финансовыми рисками, используя результаты CBES.[13]

Существующие трудности выявления и измерения климатических финансовых рисков создают неопределенность в отношении того, достаточно ли капитализированы банки и страховщики для потенциальных потерь, связанных с последствиями изменения климата. В марте 2023 года Банк Англии опубликовал доклад о климатических финансовых рисках и нормативно-правовой системе капитала, где изложил свое видение данного вопроса.[14] Уникальные характеристики климатических рисков означают, что их учет в рамках системы требований к капиталу требует более дальновидного подхода, чем тот, который используется для многих других рисков. Например, использование исторических данных может быть некорректным для определения возможных потерь от реализации таких рисков. Кроме того, климатические риски могут проявляться на более длительных временных горизонтах. Учитывая комплексный характер вопроса, Банк Англии будет проводить дальнейший анализ, чтобы выяснить необходимость изменения нормативной базы капитала для учета климатических финансовых рисков.

В своем выступлении 18 апреля 2023 года Исполнительный директор по стратегии финансовой стабильности и рискам Банка Англии Сара Бриден отметила, что, несмотря на достигнутый прогресс в управлении климатическими финансовыми рисками, еще не обретены необходимые навыки и инструменты для принятия финансовых решений, способствующих упорядоченному переходу к нулевому уровню выбросов.[15]

Климатические финансовые риски нарастают и по-прежнему нуждаются в устранении. Для достижения дальнейшего прогресса необходимы совместные усилия всех заинтересованных сторон. Правительства играют важную роль в разработке политических мер и инфраструктуры для достижения нулевых выбросов. Центральные банки и регулирующие органы могут действовать в соответствии со своими мандатами, чтобы стимулировать, дополнять и укреплять такую политику.

Для эффективного управления будущими рисками бизнес и финансовые организации могут разрабатывать собственные стратегии, не дожидаясь окончательной ясности в отношении отраслевой и регуляторной практики.

Европейский центральный банк

Как и Банк Англии, Европейский центральный банк (ЕЦБ) признает, что изменение климата представляет угрозу для экономики и финансового сектора, и намерен внести существенный вклад в борьбу с изменением климата в рамках своего мандата.[16]

ЕЦБ обозначил три основных цели, определяющих его работу в области изменения климата[17]:

• управление и смягчение климатических финансовых рисков,
• поощрение устойчивого финансирования для поддержки перехода к низкоуглеродной экономике и
• обмен опытом для содействия более масштабным изменениям в поведении финансовых организаций и предприятий реального сектора.

С учетом этого ЕЦБ планирует:

• оценить влияние глобального изменения климата и политики смягчения климатических изменений на инфляцию и реальную экономику;
• повысить доступность и качество климатических данных для более точной идентификации и управления климатическими рисками и возможностями;
• усилить оценку климатических финансовых рисков;
• рассмотреть варианты изменения денежно-кредитной политики с учетом климатических вызовов;
• способствовать увеличению «зеленого» финансирования;
• увеличить прозрачность и продвигать передовые практики для снижения воздействия на окружающую среду.

В ноябре 2020 года ЕЦБ опубликовал Руководство по климатическим и экологическим рискам, в котором объясняется его подход к безопасному и разумному управлению такими рисками.[18] Согласно документу, ЕЦБ ожидает от банков, что климатические и экологические риски будут учитываться в их стратегиях и системах управления рисками. Он также призывает банки к повышению прозрачности путем раскрытия информации о климатических и экологических аспектах. В ноябре 2021 года в соответствии с этим руководством ЕЦБ провел первую крупномасштабную оценку практик европейских банков в управлении климатическими и экологическими рисками.[19] В результате ЕЦБ пришел к выводу, что банки предприняли первые шаги по учету климатических финансовых рисков, но ни один из них не приблизился к удовлетворению всех надзорных ожиданий. ЕЦБ направил индивидуальные рекомендации банкам, призывая их устранить выявленные недостатки.

В качестве следующего шага ЕЦБ в 2022 году провел надзорный стресс-тест[20] с фокусом на климатические финансовые риски.[21] Согласно сценарию «хаотичного» перехода и двум сценариям реализации физического риска (риск наводнений и риск засухи и жары), совокупные потери для 41 банка, предоставившего прогнозы, составят примерно 70 млрд евро.[22] Реальные потери могут быть еще больше по ряду таких причин, как отсутствие экономического спада в сценариях, низкое качество и доступность климатических данных, начальная стадия развития климатического моделирования, отсутствие надзорных ограничений, малое количество банков.

ЕЦБ также обнаружил, что около 60% банков еще не имеют системы стресс-тестирования климатических рисков.[23] Большинство банков не учитывают климатический риск в своих моделях кредитных рисков. Около двух третей их доходов от некредитных корпоративных клиентов приходится на отрасли с высоким уровнем выбросов парниковых газов. Тем не менее упражнение[24] показало, что некоторые банки успешно справились с вызовами в области климатического стресс-тестирования. Это позволяет предполагать, что отрасль в целом может повысить свои стандарты во всех оцениваемых областях. Участники стресс-теста получили индивидуальные рекомендации и набор лучших практик, в соответствии с которыми, как ожидается, они примут необходимые меры.[25] ЕЦБ также установил конкретные институциональные сроки для выполнения своих рекомендаций к концу 2024 года.[26]

Кроме того, ЕЦБ предпринимает конкретные шаги для включения аспектов изменения климата в свою деятельность по денежно-кредитной политике.[27] ЕЦБ поддерживает концепцию «зеленого» количественного смягчения для борьбы с изменением климата. Это означает, что ЕЦБ регулирует свой портфель активов путем увеличения доли корпоративных облигаций, соответствующих устойчивому развитию. Приобретая такие облигации, ЕЦБ способствует развитию «зеленых» финансовых инвестиций и снижению стоимости капитала для компаний с хорошими климатическими показателями. Кроме того, Евросистема[28] планирует ограничить использование активов с высоким углеродным следом в качестве залога при заемном финансировании. Ожидается, что эта мера будет применена до конца 2024 года, если будут созданы необходимые технические условия. Также Евросистема планирует учитывать климатические риски при оценке дисконта по корпоративным облигациям, используемым в качестве обеспечения. Все меры будут направлены на снижение климатических рисков и обеспечение эффективной денежно-кредитной политики.

Федеральная резервная система

По сравнению с европейскими практиками, американский центральный банк — Федеральная резервная система (ФРС) — избрал более сдержанный подход. Хотя председатель ФРС Джером Пауэлл в 2019 году и признал наличие проблемы изменения климата, но отметил, что это не является основным вопросом для ФРС.[29] В марте 2023 года член совета управляющих ФРС Кристофер Дж. Уоллер высказал похожую точку зрения, подчеркнув, что изменение климата реально, но связанные с ним финансовые риски в настоящий момент не являются достаточно уникальными или существенными, чтобы оправдывать особое внимание на фоне других рисков.[30]

По мнению председателя ФРС, климатические финансовые риски не представляют угрозы для выполнения основной цели деятельности ФРС – поддержания максимальной занятости, стабильности цен и устойчивости финансовой системы, в том числе крупных финансовых институтов. Он предполагает, что все крупные банки США уже учитывают климатические риски в своих политиках и осуществляют адаптационные мероприятия для их минимизации, например, уменьшают долю активов с высоким углеродным следом.[31] Однако это суждение не подкреплено конкретными исследованиями, для проведения которых в арсенале центральных банков должны быть адекватные инструменты контроля. 

Изменение климата может негативно отразиться на экономике в целом и, следовательно, на реализуемой ФРС США денежно-кредитной политике. В результате изменения климата могут возникнуть такие экономические потрясения, как снижение спроса, производительности труда, сокращение рабочих мест, уменьшение доходов, а также нестабильность цен, в том числе на сельскохозяйственные продукты и сырьевые товары. Однако подобные события до сих пор не оказывали большого влияния на работу финансовых учреждений США. Как отмечает Кристофер Дж. Уоллер, ФРС выявляет и приоритизирует свои ресурсы вокруг наиболее угрожающих финансовой системе США рисков, к которым климатические риски в данный момент не относятся.[32]

Тем не менее ФРС признает, что изменение климата может повлечь за собой новые значимые финансовые риски, в связи с чем важно продолжать высококачественные научные исследования, чтобы более полно изучить влияние изменения климата на экономические показатели. ФРС активно сотрудничает с другими центральными банками и международными организациями, обмениваясь знаниями и опытом в области управления климатическими финансовыми рисками и поддержания устойчивого развития. ФРС на настоящий момент предприняла два важных шага для устранения климатических финансовых рисков.

В декабре 2022 года ФРС представила проект Принципов управления климатическими финансовыми рисками для крупных финансовых учреждений.[33] Принципы предлагают уже известные конкретные шаги, которые финансовые учреждения могут включить в свои существующие практики управления рисками. Они охватывают шесть областей:[34]  

• корпоративное управление;
• политики, процедуры и ограничения;
• стратегическое планирование;
• управление рисками;
• данные, измерение рисков и отчетность;
• сценарный анализ.

Тем не менее, как отмечают некоторые эксперты, Принципы имеют серьезные недостатки. [35] В частности, они нацелены только на банки с активами более 100 млрд долларов.

Среди региональных банков, портфели которых зачастую не столь диверсифицированы, как у более крупных учреждений, наблюдаются более высокие показатели банкротств и более частое закрытие филиалов в результате стихийных бедствий, которые затрагивают только один географический регион. В связи с этим требования к устойчивости и надежности подразумевают необходимость анализа климатических сценариев в том числе для учреждений среднего и небольшого размера. Эти требования могут быть менее строгими, чем для крупных банков, при условии, что они помогут учреждениям лучше понять климатические риски, с которыми те сталкиваются, и определить возможные стратегии по управлению ими.

17 января 2023 года ФРС запустила пилотный проект по экспериментальному анализу климатических сценариев (CSA), направленный на повышение способности надзорных органов и фирм измерять климатические финансовые риски и управлять ими.[36] Заместитель председателя ФРС по надзору Майкл Барр подчеркивает, что у организации узкие, но важные обязательства в отношении климатических рисков – обеспечить для финансовых учреждений понимание и управление существенными климатическими финансовыми рисками.[37]

В проекте принимают участие 6 крупнейших банков США,[38] которые должны оценить влияние как физических рисков, так и рисков перехода на конкретные активы в своих портфелях.[39] В ходе пилотного проекта ФРС планирует собрать разнообразную информацию, включая подробности о практиках управления рисками, методах измерения, риск-метриках, проблемах с данными и полученных уроках. Анализ климатических сценариев является самостоятельным процессом, который не зависит от проведения банковских стресс-тестов. Экспериментальный анализ климатических сценариев носит исследовательский характер и не имеет непосредственного влияния на капитал банков.

Инициатива ФРС по анализу климатических рисков получила признание экспертов, но также вызвала критику и много вопросов. Пилотный проект ФРС имеет отличительные особенности по сравнению с действиями других центробанков, в частности, ЕЦБ и Банка Англии, которые, как отмечают эксперты, продвинулись немного дальше, чем ФРС на данный момент.[40] Например, в отличие от стресс-теста ЕЦБ, где риски перехода оценивались за период в 30 лет, пилотный проект ФРС ограничен 10-летним временным промежутком.

Климатические риски имеют длительный характер, для их тщательной оценки требуется много десятилетий, в отличие от традиционных финансовых рисков, которые обычно проявляются в течение нескольких месяцев. Регулятор принял такой подход, поскольку более длительное измерение риска требует допущений, которые вносят дополнительную неопределенность.

Другое существенное различие заключается в том, что в пилотном проекте отсутствует расчет ожидаемых убытков, который мог бы количественно отразить возможные финансовые потери в портфеле за 10-летний период реализации.[41] По оценке центробанка, полученные данные о возможных убытках не будут значимыми и точными, учитывая узкий охват проекта – 6 банков.

В целом эти действия позволят ФРС получить первичную информацию о климатических финансовых рисках, с которыми сталкиваются крупные финансовые учреждения, и лучше понять их подход к управлению такими рисками. Однако, чтобы принимать соответствующие меры для обеспечения их финансовой стабильности и устойчивости, ФРС США необходим более надежный и реалистичный инструмент.

Доверие к ФРС играет важную роль в эффективности ее деятельности как надзорного и регулирующего органа. Чтобы сохранять доверие, ФРС должна принимать решения на основе фактических данных и обеспечивать прозрачность в своих процессах при принятии решений. Ошибки или неясность в действиях ФРС могут подорвать уверенность общественности в ее способности справляться с финансовыми кризисами. При принятии решения о том, следует ли ФРС активно действовать или проявлять сдержанность в отношении проблемы изменения климата, необходимо учитывать и законность осуществляемых ФРС действий.

В отличие от европейских центральных банков, ФРС имеет некоторые правовые ограничения для участия в решении данной проблемы.[42] В частности, проведение ФРС «зеленого» количественного смягчения ограничено законодательством. Также положение 14 Закона о Федеральной резервной системе содержит список долговых ценных бумаг, которые ФРС имеет право приобретать в рамках своей деятельности, и среди этих ценных бумаг нет облигаций, выпущенных предприятиями частного сектора.[43] 

Стоит отметить, что ФРС США приобрела частные корпоративные облигации в 2020 году в связи с экономическим кризисом, вызванным пандемией COVID-19. Однако эти покупки скорее представляли собой не часть количественного смягчения (QE), а экстренную помощь в обеспечении ликвидности в условиях кризиса. В контексте «зеленого» количественного смягчения такие действия не могут быть авторизованы согласно соответствующим разделам Закона о Федеральной резервной системе.[44] Кроме того, мандат ФРС по денежно-кредитной политике, определенный в Законе, также не указывает на дополнительные «зеленые» цели, а фокусируется на обеспечении стабильности цен и максимальной занятости для стимулирования торговли и бизнеса.[45]

Сравнивая мандаты ЕЦБ и ФРС США, можно заметить, что ЕЦБ явно требует уделять внимание окружающей среде при проведении денежно-кредитной политики. В учредительном договоре ЕЦБ указано, что он должен поддерживать стабильность цен и содействовать достижению целей Союза, включая охрану окружающей среды.[46] Аналогичные полномочия также имеются у Банка Англии.[47]

Хотя применение существующих политических инструментов для создания более «зеленой» финансовой системы в США кажется сложным, использование надзорных инструментов для учета банками климатических финансовых рисков может укрепить доверие к ФРС как к гибкому центральному банку.

В заключение следует отметить, что центральные банки должны учитывать изменение климата, поскольку оно прямо влияет на стабильность финансовой системы. Хотя центральные банки не являются центральными органами по разработке политики в области борьбы с изменением климата и охраны окружающей среды, их роль в регулировании и надзоре за финансовой системой позволяет им влиять на управление климатическими финансовыми рисками. В сотрудничестве с другими государственными органами и заинтересованными сторонами в рамках своих полномочий центральные банки могут способствовать достижению более устойчивой экономики и развития в будущем. Для этого в их арсенале должны появиться эффективные механизмы оценки, мониторинга и управления климатическими финансовыми рисками. Это подчеркивает необходимость укрепления международного сотрудничества для выявления и исследования потенциальных финансовых рисков, связанных с изменением климата, и разработки соответствующих инструментов для управления ими.